ARREPENDIDO - Edvaldo Santana: Tempo perdido na diretoria da Aneel

Prestes a deixar o cargo, diretor diz que aliada à sensação de dever cumprido, fica o amargo sentimento de que os retrocessos do setor superaram os avanços

Por Adriana Maciel, de Brasília

Foram treze anos de trabalho na Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); oito dos quais à frente da diretoria da agência reguladora. Com o sentimento de “tempo perdido”, Edvaldo Santana deixará a Aneel em 22 de dezembro. Com mais empolgação, Santana afirma que o tempo como superintendente de Estudos Econômicos de Mercado foi muito mais válido, porque nesta função, ele pôde testemunhar o setor elétrico avançar em seus objetivos. Já na fase como diretor, acredita que muita coisa retrocedeu. E a pergunta que fica é: será que valeu a pena?

O engenheiro, nascido em Aracaju (SE), falou sem rodeios sobre polêmicas do setor elétrico, como a Medida Provisória 579, a Resolução CNPE 03, a relação Governo x Aneel, os processos de leilões e os novos indicados à diretoria da agência. Também afirmou que a Aneel sempre olha para o consumidor, diferentemente do que os críticos da agência reguladora dizem. Além de contar um pouco sobre sua trajetória até aqui, ressaltou que a independência é a qualidade mais importante que um futuro diretor deve ter. E apesar dos desgastes, foi algo que lutou muito para conquistar.

Com vasta produção científica no campo da regulação e de mercados de energia elétrica, o diretor publicou diversos artigos científicos nacionais e internacionais. Mestre e doutor em Engenharia da Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Edvaldo Santana também é professor licenciado desta universidade. Aliás, voltar às salas de aula é o que pretende fazer depois que cumprir seu mandato na Aneel.“Vou cansar de dar aula. Se eu parar de trabalhar, eu morro rápido. Vou aproveitar o que aprendi aqui para dar mais aula”, destacou.

Confira os principais trechos da entrevista, concedida com exclusividade à Revista GTD Energia Elétrica. A íntegra pode ser conferida na versão online. 

Foram oito anos participando do colegiado de diretores da Aneel. Que balanço o senhor faria desse período em que atuou junto à diretoria da agência reguladora?
Eu gosto mais do período anterior a ser diretor, mas o balanço foi positivo, acho que tivemos divergências aqui e acolá, mas no geral, muito provavelmente na média, as decisões tomadas nesse período, seja eu como diretor ou não, foram mais corretas do que incorretas, disso eu não tenho a menor dúvida. Por isso, acho que a Aneel, durante esse período, deve ter contribuído com alguma coisa para o setor elétrico.

O senhor acha que a regulação teve mudanças significativas nesse período em que esteve na Aneel?
Muito. Eu estou aqui desde 2000, acho que nesses anos, foram três ou quatro modelos. Em 2000, era um modelo, que era da lei de 98; depois do racionamento, teve um novo modelo, chamado de "Revitalização". No Governo Lula, tivemos a Lei Federal 10.848/2004 (que dispõe sobre regras de comercialização de energia); e agora, a Medida Provisória 579 (da renovação das concessões vincendas até 2017 e a redução das tarifas de energia). Pra mim, cada um desses foi um modelo com uma mudança bastante relevante. Sem contar com as mudanças de detalhes que a própria Aneel fez.

MP 579 e CNPE 03 são algumas das medidas com maior repercussão dentro do setor. Alguns agentes acharam um erro, outros conseguiram enxergar algo positivo para o setor elétrico. Há quem diga ainda que, por conta de passos impensáveis como esses pelo governo, a judicialização tomou conta do setor elétrico. Qual sua opinião quanto a isso?
A MP 579 tem um lado bastante positivo, que vai na direção da redução da tarifa e mais positivo ainda é o fato de permitir a renovação da concessão. Para mim, jamais deveria ter qualquer tipo de proibição na renovação de concessão. É irreal não renovar a concessão, porque quando a concessão acaba, aquela empresa que tinha a concessão, acaba. Então, se ela tinha 10 mil empregados, eles ficam sem emprego, porque para aquela empresa, a concessão deixa de existir. Assim, para a economia brasileira, isso é irreal. Acho que toda concessão deve ser renovada, desde que sejam atendidas algumas condições. Para a distribuidora, prestar o serviço com boa qualidade, dado que a tarifa já é reajustada todo ano e revisada a cada quatro anos. No caso da geração, eu faria a mesma coisa: renova, mas é preciso reduzir a tarifa. 
Se eu tive divergências? Tive e mostrei isso publicamente. Escrevi até um artigo para um jornal, mas a divergência foi quanto à forma. Eu acho que a redução da tarifa deveria ser buscada também em leilões e também não poderia obrigar que todo resultado da redução da tarifa fosse só para o ambiente regulado e nada para o ambiente livre. É simplesmente dizer: "olha, você está no ambiente livre e no regulado. Se você quer vender toda a energia da renovação da concessão no ambiente livre, faça isso, mas vai pagar R$ 50 por MWh para fazer isso para o ambiente regulado". Quanto mais o cara vendesse no ambiente livre, mais ele pagaria em dinheiro para o ambiente regulado. Se ele vendesse tudo no ambiente regulado, teria um deságio menor. Ou seja, deixaria o mercado fazer a conta e não viria com a conta já feita. 
E a outra intervenção muito grande é que, na parte de geração, cujo estímulo era o mercado, houve um retrocesso, pois voltou a ser custo/serviço. Ou seja, tudo o que um gerador tiver que fazer, tem que ser autorizado pela Aneel. Vou dar um exemplo: uma usina objeto de cota como Três Irmãos, em fevereiro/março passado, queimou uma das três máquinas. Não é mais da Cesp, não é de ninguém, vai ter que licitar. O dono da usina está gerenciando, simplesmente tirou uma foto do gerador queimado e mandou para a Aneel. O que eu faço?. Demoramos três meses para responder para o cara o que ele fazia, que podia abrir e consertar. Abriu, fez o orçamento e disse:“Vai custar tanto". Vamos demorar mais uns três a quatro meses para dizer“faça outro orçamento, etc. Antes, não; se queimasse, era problema seu, conserta, você está vendendo no mercado. Ele tinha um incentivo a fazer e pelo menor custo. Esse, pra mim, foi o principal retrocesso. Uma intervenção muito grande e a gente não vai ter como responder a isso sem tempo hábil, ninguém tem como responder a tudo isso em tempo hábil. A direção está correta, mas a forma foi tão equivocada que pode haver problema mais adiante.
Sobre a CNPE 03, muitos criticaram, eu também critico quanto à forma, mas novamente estava na direção correta. Antes de 2007, tudo era feito exatamente como essa resolução mandou fazer: todo despacho de térmica, seja lá como fosse, era pago por quem não tem contrato, quem está exposto. Se a pessoa não tem contrato de longo prazo e precisa despachar térmica, ela está no mercado spot, ela paga, ela está exposta. Em 2008, final de 2007, saiu uma resolução do CNPE que dizia “de agora em diante, não, o despacho de térmica, se não for por ordem de mérito, deve ser pago pelo consumidor”. Daí deixou de ser quem estava exposto, a pessoa pode estar exposta como for, quem tem só a carga, o gerador deixou de pagar. O problema é que toda vez que despacha térmica, é porque você quer proteger água no reservatório, quem ganha é o gerador hidrelétrico que fica com aquela água lá. Depois, quando ele vende aquela energia com a água que ficou armazenada lá, o consumidor não ganha nada, é só dele. E isso foi corrigido agora. Novamente, o problema foi a forma, “olha vai ser assim porque eu quero assim”. Isso precisa ser discutido com todo mundo, é preciso explicar o porquê da mudança. Como já estava assim há cinco anos, não precisava daquela transição com o delta PLD, ela dizia “eu vou mudar, vai ser assim”, e a maneira como foi feito pra mim foi corretíssima. Muito bem feita a CVaR (nova metodologia de aversão de risco), os efeitos altamente positivos. Quem tá pagando é só quem não tem contrato. Muitos estão reclamando porque pode ter aumentado a tarifa, porque infelizmente a hora não é boa, porque o PLD está muito alto, mas vai ter uma hora em que o PLD vai estar baixo aí vem em benefício da tarifa. Então, novamente, o problema da resolução foi só a forma, a direção está correta.

Em anos envolvido com o setor elétrico, o senhor já tinha visto tantas liminares e processos na Justiça envolvendo o setor?
Talvez só durante o racionamento, naqueles meses de racionamento. Mas em situação normal, jamais.

E o quanto isso tem prejudicado?
Isso sempre prejudica, toda vez que sai do âmbito administrativo e vai para o âmbito judiciário, isso prejudica a confiança, aumenta o risco regulatório. Se a decisão da Justiça for sempre na mesma direção, seja lá qual for, isso pelo menos mostra que a Justiça tem coerência, o que é uma coisa positiva porque é ruim um país em que, por exemplo, a Aneel pudesse fazer tudo e ninguém pudesse recorrer à Justiça. Ou se o ministério pudesse fazer tudo e ninguém pudesse recorrer à Justiça. Acho que a Justiça nessa hora deve atuar como salvaguarda para um lado ou para o outro. As direções das liminares, alguns ganham, outros perdem. Mas é ruim. Se vai muito para o âmbito judiciário é porque alguma coisa no ambiente administrativo, que é o nosso, não está funcionando bem.
Há também quem diga que a demora em definir os diretores das agências reguladoras demonstra certo descaso por parte do governo. O senhor concorda? Acha que deveria haver maior agilidade, já que acaba por interferir e até atrapalha o trabalho do colegiado? Inclusive, o ex-diretor Julião Coelho, em entrevista, chegou a dizer que "com apenas três diretores, todos têm poder de veto. Todas as decisões precisam de unanimidade. Isso contraria a essência de um colegiado, que pressupõe o exercício da divergência"?
A demora na indicação de um diretor de fato fragiliza o nosso trabalho porque cada um de nós fica com muito poder. Por exemplo, ocorreram processos que não colocamos na pauta porque são necessários três votos. Então, se não houver três votos, para que colocar na pauta? Isso atrasa o ritmo do nosso processo. Basta um divergir para eu não colocar na pauta. Afinal, não vai aprovar porque são necessários três votos para aprovar. Daí de fato tem poder de veto. Votando ou não. Mas quanto ao descaso, é difícil indicar dois diretores, um a um jáé difícil, dois diretores mais difícil ainda para uma agência tão importante como a Aneel. Então, há as discussões políticas, mas acho que isso deveria ser evitado. Eu, por exemplo, saio em 22 de dezembro, então o ideal é que na véspera já se saiba quem vai ficar no meu lugar. Porque a Aneel não pode ficar sem diretor. A rigor, acho que se analisarmos o que diz a lei da Aneel desde o início, era como se estivesse sendo praticado agora uma ilegalidade. Jamais deveria haver três diretores entrando na Aneel praticamente ao mesmo tempo. Haverá só dois diretores antigos e três novos entrando. E isso é ruim, até que essas pessoas entendam o ritmo. Não era assim que estava na lei, nem da Anatel, nem da ANP. Tanto que na primeira diretoria da Aneel, um diretor teve três anos, dois diretores tiveram quatro anos e um outro teve cinco anos. Era para sempre ocorrer esse rodízio. Era para ter três pessoas com mais de três anos aqui dentro. A coisa originalmente era muito bem feita, muito bem pensada. E isso não está sendo cumprido. Quando entrei aqui, também eram três diretores durante oito meses, esse período agora será menor. E isso realmente é ruim para uma agência que tem tanto trabalho como a Aneel. Mas não acho que seja descaso. Deve ser, talvez, um pouco de falta de cuidado. Falta de um pouco de atenção.

Ser diretor da Aneel não é tarefa fácil, afinal, existem casos que requerem muito conhecimento e entendimento do assunto. Se pudesse definir ou escolher qualidades para um diretor assumir seu lugar, o que destacaria?
Acho que um diretor da Aneel deve ter alguns atributos importantes. Primeiro, bastante conhecimento técnico do assunto, do setor elétrico. Segundo, bastante conhecimento do que é regulação. Não adianta vir pra cá um excelente engenheiro sem saber o que é regulação. Se ele não sabe o que é, dificilmente vai conseguir aprender a cultura do regulador, que é um pouco diferente. Por mais experiente que seja a pessoa. E a terceira é lutar pela independência, que é muito difícil. Todo mundo é indicado pelo governo, e queira ou não queira, tem uma interferência política para indicar a pessoa. Então, manter a independência num ambiente desse é muito difícil. E a gente aqui enfrentou momentos bastante difíceis. Antes da mudança do governo Lula, pré-governo, nós tivemos reuniões aqui na Aneel, já com o governo eleito, de acabar com a agência. Dois anos depois, falaram que não ia acabar e que não sobreviveria sem agência. Então, nesse ambiente, você continuar ali e mostrar independência é difícil. A independência é muito importante, faz total diferença a agência ser ou não independente. Sobretudo em um país como o Brasil, que precisa de muitos investimentos privados. Se a agência mostra alguma fragilidade nessa direção da independência, os empreendedores percebem isso rapidamente e podem mudar qualquer decisão em função de pressões do governo, pressões políticas. Isso é ruim. Então, é uma característica de quem vem para cá mostrar que é independente. Eu, por exemplo, sofri diversos desgastes. Se eu tenho algum dos outros atributos, foi porque estudei muito. Mas antes mesmo de se falar em agência reguladora, eu acho que fui o primeiro pesquisador a ter uma bolsa do CNPQ para estudar o que era regulação. Tive um projeto de pesquisa aprovado pelo CNPQ sobre regulação, e regulação no setor elétrico brasileiro. Nem se falava em agência. Portanto, eu estudei muito. Se entrar no site e digitar “Edvaldo Santana” e “Regulação”, você verá vários artigos nacionais e estrangeiros. Trabalhei minha vida inteira no setor e orientei mais de 40 teses de doutorado, a maioria sobre regulação, sobre o setor elétrico. Não que todo mundo tenha que ter isso, mas ter pelo menos esse perfil para ser assim é essencial. Então, são estes: ter bastante conhecimento técnico, bastante conhecimento sobre regulação e olhar muito a independência. Se tiver esses três, está bom. Não vai me perguntar se os [diretores] que vêm aí têm essas características, porque eu não sei (risos).

E o senhor também defende a inclusão de mais térmicas na matriz energética. Acredita que traz benefícios ao consumidor, mesmo ele tendo que arcar com um valor a mais nas contas de energia?
Eu até acho que se não tem hidrelétrica, tem que ter termelétrica. Mas o que eu defendo mesmo é bastante hidrelétrica, e hidrelétrica com reservatório. Se não tem hidrelétrica com reservatório, nós não temos outra saída senão térmicas e eólicas. Mas eu acho que termelétrica no Brasil deveria ser sempre complementar, mas defendo as usinas hidrelétricas com grandes reservatórios.

A forma como são realizados os leilões também tem gerado discussões. O senhor chegou a comentar que a fórmula dos leilões está muito repetitiva há anos e que deveria ser mudada. O que poderia ser diferente?
O leilão de transmissão, por exemplo, fazemos desde 2000. Fizemos pequenas mudanças. Hoje, reclamamos que os leilões já não têm os mesmo deságios que tinham há dois ou três anos. Primeiro, porque quem está disputando os leilões são sempre os mesmos, uns contra os outros e às vezes se juntam. Tem empresa que participa uma hora com um grupo, outra hora com outro grupo, depois junta e se mistura tudo. Logo um conhece a estratégia do outro. Como uns conhecem as estratégias dos outros, o leilão não pode ser o mesmo sempre. O que eu acho que deve mudar: por exemplo, dizem que o grande problema da pouca atração dos leilões é o WACC (Custo Médio Ponderado de Capital, em português). Então, é feito um leilão em que um dos objetos é essa taxa. Ou seja, ganha o leilão quem aceitar a menor taxa, por exemplo. Eu gosto muito do mercado, e tudo fica por conta do mercado e assim é que vai. E a partir dessa taxa, calcula-se a receita e por aí vai. Tem como fazer leilões diferentes. Não é bom estar mudando muito, mas também não é bom permanecer com o mesmo leilão por dez anos e nós já estamos com o mesmo há 13/14 anos. Para a geração é a mesma coisa, é só preço decrescente, é um preço-teto. Todo mundo aprende e fragiliza, o certame fica vulnerável. Há pressões de todo tipo, se ele é sempre o mesmo. Isso é um princípio básico. Só leilão de obra de arte é sempre o mesmo.

Qual forma de geração de energia deveria ter mais apoio do Governo ou incentivo nos leilões, que o senhor considera deficiente?
Talvez as PCHs hoje tenham ficado em segundo plano, dados os avanços das usinas eólicas. Os preços caíram tanto das eólicas que as PCHs perderam espaço. Portanto, eu acho que o governo poderia incentivar um pouco mais as PCHs, quem sabe realizando leilões com demanda específica. Acho que não devemos menosprezar o potencial. Hoje, o potencial brasileiro hidrelétrico de geração com água em PCHs é de mais de 15 mil MW. E pra se produzir isso, alguém tem que investir para ganhar dinheiro para construir outra. Então, acho que isso não é desprezível, acho que tem que incentivar um pouco mais. Não é só uma disputa entre eólica e PCH por preço, porque enquanto continuar assim, as PCHs sempre perderão. Tem que criar um pouco mais de demanda para incentivar um pouco mais. Não precisa criar um preço-teto maior, é ter uma demanda específica para PCHs, como tem demanda específica para UHE. Acho que isso o governo poderia fazer, incentivar um pouco mais. Ou seja, hoje, acredito que a fonte que mais precisa de incentivo é as PCHs.

Pela fala dos agentes, a impressão que se tem é de que o governo Dilma dialoga menos com o setor do que seus antecessores. O senhor concorda?
Acho que sim, mas cada governo tem a sua característica, um governo sempre mais à esquerda, cujo foco no início era mais contra o mercado, contra aquilo que estava antes. Era natural que fosse assim. Eu não sei se mais que do que os antecessores de curto prazo, os últimos eu acho que sim. Mas eu não sei se isso afeta muito o resultado naquilo que é mais relevante, porque, às vezes, perde-se muito tempo conversando e não se chega a resultado algum. Mas uma coisa: para aquilo que é mais importante, como foi, por exemplo, a lei 10.848, que foi a primeira mudança positiva do governo Lula, já se conversou muito. Já na mudança seguinte, a MP 579, houve pouca conversa, então o resultado é completamente diferente. Na Resolução nº 3 do CNPE, não houve conversa com ninguém, o resultado é diferente. Então, não é preciso conversar sobre tudo, mas para aquilo que é muito relevante, tem que conversar e conversar muito. Nisso, o governo atual é bastante diferente dos anteriores. Não precisa colocar tudo em audiência pública, mas é bom conversar com muita gente. Chega-se sempre a um melhor resultado quando se ouve mais gente.

Se pudesse fazer algo diferente em algum momento como diretor da Aneel, o que teria feito?
Com toda a sinceridade, apesar de eu ter feito aqui tudo o que eu podia ter feito, acho que nem fazer o melhor, acho que eu fiz tudo o que eu podia ter feito. Mas se eu pudesse voltar atrás, eu não teria sido diretor da Aneel. Meu melhor período aqui foi como superintendente. Eu acho que, apesar de tudo que eu fiz, é provável que eu tenha perdido um pouco de tempo.

Mas por quê?
Não sei, acho que dos grandes avanços que conseguimos, os retrocessos recentes foram tão grandes que superaram os avanços. Então, acredito que perdemos 14 anos em três ou quatro anos em termos de ineficiência. Mas acho que a coisa tende a ficar muito ineficiente. Então, eu confesso que fico um pouco triste de ter, como diretor, convivido com esse período. Eu gostava mais dos períodos anteriores em que íamos só para a frente. Acho que retrocedemos bastante, em termos de tudo, inclusive de independência da agência. A agência ficou bem menos independente nos últimos tempos. E se é certo ou errado? Talvez pelo perfil do governo seja até mais certo para que as coisas aconteçam. Mas se é pra ser menos independente ou quase não ter independência, não precisa da agência. Um departamento do ministério faz muito bem. (Você não esperava essa última resposta, não é?). Se pudesse voltar atrás eu não... Ou não teria sido reconduzido, ficaria só nos primeiros quatro anos. Mas a sensação é de que“Puxa, será que depois daquela luta toda, valeu a pena?”. Valeu por tudo que fiz, mas se for no líquido, dá empate. E se dá empate, parece perda de tempo, não é? Então, tem que andar sempre para a frente, embora, às vezes, para andar para a frente, seja preciso recuar.

O que o senhor fará após deixar a Aneel? Pretende voltar a dar aula ou vai se aposentar?
A minha pretensão é voltar para o meio acadêmico, vou cansar de dar aula. Não pretendo me aposentar, acho que vou trabalhar até quando estiver perto de morrer (risos). Se eu parar de trabalhar, eu morro rápido. Vou aproveitar o que aprendi aqui para dar mais aula.